Een begroting vol ambities, maar hoeveel ruimte is er werkelijk voor nieuw beleid?

Met veel ambitie presenteerde de regering Simons-Rusland haar eerste begroting. Investeringen in landbouw, woningbouw, water, olie en gas, economische ontwikkeling en sociale programma’s moeten de toon zetten voor de komende regeerperiode. Maar er zit een angel in: een groot deel van de overheidsuitgaven is al bestemd voor vaste lasten. De vraag is daarom niet alleen hoeveel de overheid uitgeeft, maar hoeveel zij daadwerkelijk vrij kan besteden aan nieuw beleid.

Een begroting laat zien welke keuzes een regering maakt en welke ruimte zij heeft om die keuzes uit te voeren. De regering wil op veel terreinen investeren, maar tegelijkertijd blijkt uit dezelfde begroting dat een aanzienlijk deel van het beschikbare geld al is gereserveerd voor verplichtingen waar nauwelijks aan valt te ontkomen.

Het ministerie van Financiën en Planning laat het duidelijkst zien waar de grootste druk op de overheidsfinanciën vandaan komt. Alleen al voor rente op de staatsschuld wordt ruim 5,84 miljard SRD uitgetrokken. Voor aflossingen is nog eens 9,45 miljard SRD begroot. Samen betekent dit dat meer dan 15 miljard SRD naar de bestaande staatsschuld gaat. Daarbovenop reserveert de overheid 3,03 miljard SRD als suppletie voor het Pensioenfonds en 2,4 miljard SRD voor elektriciteitssubsidies. Daarnaast is 2,55 miljard SRD opgenomen voor een Fonds voor Speciale Projecten en 650 miljoen SRD als post ‘Algemeen Onvoorzien’.

Deze posten behoren grotendeels tot de categorie uitgaven waar een regering weinig beleidsvrijheid heeft. Schulden moeten worden betaald, pensioenen kunnen niet worden overgeslagen en ook subsidies zijn vaak politiek lastig af te bouwen.

Eerst de overheid, daarna het beleid

Niet alleen de centrale begroting laat zien hoe beperkt de beleidsruimte kan zijn. Ook bij de afzonderlijke ministeries gaat eerst een aanzienlijk deel van het budget op aan de eigen organisatie. Zo is bij Economische Zaken, Ondernemerschap & Technologische Innovatie (EZ) bijna 196 miljoen SRD besteed aan operationele uitgaven, terwijl ruim 110 miljoen SRD beschikbaar is voor beleidsprogramma’s zoals handelsbevordering, innovatie en ondersteuning van ondernemers.

Bij Buitenlandse Zaken, Internationale Handel en Samenwerking (BIS) bedragen de operationele uitgaven bijna 578 miljoen SRD, tegenover 80,5 miljoen SRD voor diplomatieke programma’s en internationale samenwerking.

Landbouw, Veeteelt & Visserij (LVV) vormt een uitzondering. Daar gaat ruim 1,09 miljard SRD naar programma’s, waaronder stimulering van de landbouw, irrigatie, reactivering van waterschappen, landbouwinfrastructuur en ondersteuning van de agrarische sector. De operationele kosten bedragen ruim 438 miljoen SRD.

De oliebegroting valt op

Opvallend is de begroting van het ministerie van Olie, Gas en Milieu. Onder het directoraat Olie en Gas is 3,393 miljard SRD opgenomen voor investeringen ten behoeve van Staatsolie. Tegelijkertijd staat bij deze begrotingspost dat er op het moment van opstellen nog geen verplichtingen zijn aangegaan. De uitgave wordt bovendien gekoppeld aan een even grote dividendontvangst van Staatsolie.

Daarmee ontstaat een begrotingsconstructie die sterk afhankelijk is van toekomstige inkomsten. Mocht de dividendstroom lager uitvallen of vertragen, dan heeft dat direct gevolgen voor de financiering van deze investeringen.

De echte vraag is uitvoeringskracht

Toch zegt een begroting vooral wat een regering wil doen, niet wat zij uiteindelijk zal doen. Veel programma’s kennen nog relatief lage verplichtingen ten opzichte van de geraamde uitgaven. Dat betekent dat een deel van de plannen nog moet worden aanbesteed, voorbereid of gefinancierd. De ervaring leert dat juist daar de grootste risico’s liggen. Een begrotingspost levert pas maatschappelijke resultaten op wanneer projecten daadwerkelijk worden uitgevoerd.

Daar komt bij dat verschillende investeringen afhankelijk zijn van externe financiering, donormiddelen of leningen. Ook de stijgende belastingopbrengsten en hogere royalty-inkomsten waarop de begroting rekent, zullen daadwerkelijk gerealiseerd moeten worden om alle plannen te kunnen bekostigen.

De begroting van 2026 laat dus zien dat nieuw beleid niet onmogelijk is. Wel betekent het dat de daadwerkelijke beleidsruimte kleiner is dan de totale begrotingsomvang doet vermoeden. De vraag die de komende maanden centraal zal staan, is daarom niet of de begroting ambitieus genoeg is. Die ambitie is zichtbaar. De echte test wordt of de overheid, binnen de beperkte vrije financiële ruimte die resteert, in staat is die ambities daadwerkelijk om te zetten in tastbare resultaten.